什么是“301调查”?美国启动“301调查”目的何在?

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陈亮

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301调查是美国《1974年贸易法》的一项条款。根据该规定,美国贸易代表可以对外国法律、政策或做法进行调查,与有关国家进行磋商,并决定或报经美国总统决定是否采取提高关税、限制进口、停止执行有关协定等报复措施。

近日,美国总统特朗普以中国侵犯美国知识产权为由,宣布将对价值约600亿美元的中国进口商品加征关税,其依据是所谓“301调查”报告。一时间中美贸易战引起广泛关注。中国经济网记者就此采访了对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、中国世界贸易组织研究会研究部主任崔凡。

问:什么是“301调查”?

答:301调查是美国《1974年贸易法》的一项条款。根据该规定,美国贸易代表可以对外国法律、政策或做法进行调查,与有关国家进行磋商,并决定或报经美国总统决定是否采取提高关税、限制进口、停止执行有关协定等报复措施。

301调查从1974年以来一共发起过125起,其中97起发生在世贸组织成立以前。1995年世贸组织成立时,由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则,为此美国政府发表了一个“行政行动声明”,承诺将按照符合世贸组织规则的方式执行301条款。1998年,欧盟将301条款的合规性问题告上了世贸组织,世贸组织专家小组一方面表示301条款从文字上看与世贸组织规定不符,但一方面由于美国做出了“行政行动声明”承诺以合规方式执行条款,因此只要美国按照承诺行事,301条款仍可继续存在。从1998年开始,美国仅仅发起了9起301调查。在前8起调查中,美国均以提交世贸组织争端解决等方式结案,没有自行进行关税制裁。如果这一次美国对中国发起关税制裁,将同时违反其“行政行动声明”以及世贸组织的规则和裁定。

问:此次美国挑起贸易战的理由之一是中国侵犯了其知识产权,对此您怎么看?美国启动“301调查”目的何在?

答:301调查程序,有一般301、特别301、超级301之区分。特别301条款是专门针对知识产权保护的。但这一次美国启动的对中国的调查远远超出了知识产权保护本身,还涵盖了中国技术贸易、技术管理以至国家技术发展战略的诸多政策、措施与做法,是采用一般301程序进行调查的。

美国本次301调查有三个特点。首先,301调查的指控全部指向技术领域。贸易差额问题可以用来调动选民情绪,但技术领先优势和产业竞争优势有可能被削弱是美国的主要担心;第二,301调查的指控全都指向政府干预问题,美国认为中国政府主导经济是削弱美国技术优势的主要不公平因素;第三,301调查的指控大多不涉及现有的具备约束力的国际规则,或仅仅涉及少数存在争议的规则。因此,美国发起调查的时候采用的是301(b)款调查程序。在这一程序下,不必要求被调查方有违反国际规则的行为,只要美国认为其采用“不合理”和“歧视性”措施有损美国利益,就可以进行调查。所以,这次301调查以及整个中美贸易争端是技术与产业竞争力之争,是经济发展模式之争,是全球经济治理规则话语权之争。

问:美国此次贸易调查的重点是针对中国涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业做技术转让的指控,对此您怎么看?

答:世贸组织各成员的知识产权保护标准是按照《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs)来设定的,但美国这次的调查范围远远超过了世贸组织标准。例如,美国指控中国政府指导或者协助企业系统地并购美国高科技企业,从而促成了大规模技术转让。事实上,即使按照最高的保护标准,无论是根据现有的国际规则还是美国的国内法,美国所指控的这一行为都没有侵犯其知识产权。发达国家对发展中国家的技术贸易是一个贸易行为,中国企业购买美国的技术或者资产,没有足够高的价格是买不到的。

技术转让中的限制性商业惯例,也就是技术垄断行为,是一个长期存在的问题。联合国1980年通过了《联合国关于控制限制性商业惯例的多边公平原则和规则》,指出限制性商业惯例对世界经济与贸易会带来扭曲和不利影响,因此对部分限制性商业惯例进行了控制。由于这一规则只是推荐给各国政府使用,缺乏约束力,在实践中收效甚微。1985年联合国制定《国际技术转让行动守则(草案)》,也列举了一系列技术垄断行为,例如不允许技术受让方根据当地情况改进技术,或者要求技术受让方将改进的技术独家回授给技术转让方,并认为这些行为是不公平的。但由于发达国家抵制,这一草案最终没有成为有约束力的规则。在实践中,技术转让方还通过限制受让方购买其他来源配件等方式,尽量获取更多的商业利润。在这种情况下,一些发展中国家对外国投资者制定了一些要求,例如不得制定“技术受让方不许改进技术”之类的限制技术进步的合同条款。这些要求是在当前缺乏国际技术转让规则,也没有国际竞争规则约束跨国公司技术垄断行为的情况下的无奈之举。

对于外国投资者不得强制要求转让技术的规则在1994年以前没有出现在任何国际条约中,即使是当年达成的世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs)也没有对此进行限制。1994年美国、加拿大、墨西哥三国签订的北美自由贸易区协定第11章第1106条首次纳入了技术转让履行规则的禁止性规定。随后,1994年版美国双边投资协定模板在第6条,其2004年和2012年版在第8条均再次纳入相关规则。鉴于吸引外资以及早日加入世贸组织的目的,中国在加入世界贸易组织的议定书第7条第3款中承诺,对外商投资的批准不以一系列履行要求为前提,包括不以技术转让为前提。这一承诺事实上超过了世贸组织TRIMs协议的要求,是绝大多数其他世贸组织成员在多边贸易体系下没有做过的承诺。

中国政府是坚持履行相关承诺的,在外资审批与备案中不以技术转让为前提。但美方此次的指控实际上远远超出了中方的承诺。例如,在合资谈判中一旦中方企业提出某些技术转让要求,美方也认为这属于强制技术转让,并认为其强制性的根源是因为存在合资要求。这样,就把企业商业行为与政府行为混为一谈了。

问:您认为这次中美贸易摩擦会对我国知识产权发展产生哪些影响?未来,我国在知识产权方面还有哪些需要完善的地方?

答:这次中美贸易争端表明,美国对我国今后的技术限制会更加严格。我国企业今后需要进一步加强自主创新能力的建设。我们相信技术封锁对中国企业的技术进步是不可能产生根本性影响的。我国的知识产权法治建设已经有了巨大的进步,但是执法水平还需要进一步加强,企业应该意识到只有拥有自主创新能力才是企业持续发展的根本。我国也应该进一步加强《反垄断法》等竞争规则的建设与完善,提高控制技术垄断行为的立法与执法水平。对于符合国际规则的技术交流活动,我们不能因贸易摩擦而束手束脚,国际大科学合作与交流应该进一步加强。对于国际高科技人才,我们应该制定优厚的条件,通过人才引进计划,鼓励他们来中国创新创业。

看看历史上的5次301调查结果美国历史上的五次对华301调查

1)1990年,美国就将中国列为知识产权“重点观察国家名单”,并于分别在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特别301条款”对中国知识产权实施“特别301调查”(分别历时9、8、2个月),最终通过谈判分别达成了三个知识产权协议。

2)1991年10月,美国对中国发起了市场准入的“301调查”,为期12个月,是历时最长的一次。当时,中美进行了9轮艰苦谈判,才达成《中美市场准入谅解备忘录》。

美国历史上的五次对华301调查

实际上,从上面来看,最终的结果都是以双方的妥协收场;在过去,301调查更多的是作为一种博弈的筹码来进行谈判的,

但是随着中国经济的发展,中国与美国商品的互补性正在逐步降低,而竞争性正在不断增强,这是这次的301调查与以往所不同的地方。同时,美国的制造业空心化程度也是以往所不具备的,现在美国所面临的国内情况比过去更为复杂与严重,所以也增加了这次的不确定性。

最近几天,下图在朋友圈比较火爆,说明了中美贸易涉及领域的不同。实际上,这更需要担心,因为这已经涉及到美国的根本。说明美国现在面临的情况比以往更为复杂,所面临的地位更为不利,所以更有可能会采取过激的行动。

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但是,这种情况并不能改变最终的结果,现实的情况是:

1)中国对美国出口的很多产品是美国自身无法生产的,大多是一些中低端产品,而且大多是必须品,你让美国人放下身段来制造这些产品,目前来说还是不太现实的;即使是美国对中国征收关税,最终这些产品还是会以更高的价格流入美国,增加普通民众的使用成本而已,为二道贩子增加了牟利的空间。

2)美国对中国出口的商品,以大豆和飞机为例,可替代性强,本身并不会对中国经济产生太大影响;相反,美国长期采取对中国的高科技出口限制,使得中国对美国的高科技依赖相对较少。这也是贸易顺差的主要原因。

所以,总的来看,这一次“雷声大,雨点小”的可能性依然很高,但是,由于中国与美国所处历史地位以及经济结构的 变化,这一次的结果比过去更增加了不确定性

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